布林肯先生来到镇上:带着什么礼物和新的期望?

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和平、安全与防务

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杰米切

和平,安全和国防和前副助理秘书长的高级研究员在北约新兴安全挑战

本周,布鲁塞尔的外交活动比以往更加紧张。在周一的欧盟外长会议和周四、周五的欧盟峰会之间,北约与美国新任国务卿托尼·布林肯举行了首次会议。在离开该城之前,他还访问了欧盟,与欧盟领导层进行磋商,特别是与欧盟委员会的乌苏拉·冯·德莱恩和欧盟对外行动处的高级代表何塞普·博雷利。周四,拜登总统将拨通欧盟峰会,这是自2009年以来美国总统首次作为一个机构与欧盟会面。我们已经多年没有看到跨大西洋安全对话达到如此紧张的程度。

此外,布林肯亲自为伍迪·艾伦(Woody Allen)的名言辩护:生活中80%的成功只是出现。因此,其他北约国家的外交部长也亲自出席,这样北约理事会的正式会议就可以由布林肯和他的盟国同行之间的一系列双边会议加以补充。在经历了特朗普时代的撕裂和撕裂之后,大西洋两岸的关系正在重建,部长们再次学会相互交谈,花时间和精力了解彼此。建立在信任和避免令人不快的意外的关系不能解决每一个国际争端,但它们有助于创造一种气氛,使基于给予和接受的解决方案至少成为可能。

截至预期,北约外交部长首先希望驱使特朗普年的幽灵。他们发表了对联盟忠诚的陈述,以及他们对第5条相互防范条款的承诺。这与特朗普对这一承诺的质疑有明显的造影,特别是在捍卫特朗普的观点的救援方面,没有将他们的财政义务达到北约。美国还承诺系统地向所有主要的安全问题征求盟友 - 与特朗普的倾向于通过推文通知他的决定盟友,就像撤回来自叙利亚的美国部队或将他们切成阿富汗的一半。To those allies in eastern Europe who were anxious that the US focus on the systemic challenge from China would be at the expense of US engagement in NATO’s defence posture in the Baltic and Black Sea regions, the language on Russia clearly identifying it as the main threat to the alliance would have been reassuring. In this respect, Biden had already rescinded Trump’s decision to cut 12,000 troops from the US contingent in Germany. On the other hand, the US will have welcomed that part of the text which reaffirmed the need for equitable burdensharing among allies.

美国及其盟友是时候不再重复新的婚姻誓言了

在这里,特朗普遗留下来的是,没有一个欧洲盟友敢放弃国防预算占GDP 2%的目标,而特朗普长期以来一直将这一目标作为衡量北约活力和效用的标准。上周,北约秘书长延斯·斯托尔滕贝格(Jens Stoltenberg)发表了他的年度报告,报告显示,去年又有三个盟国达到了2%的目标,使北约盟国总数达到11个。这不是引人注目的进展,但鉴于新冠肺炎引发的经济低迷,这仍是盟国的值得称赞的努力。英国几天前发布的《安全与防务综合评估》甚至将国防开支推高至2.2%。因此,布林肯不必像特朗普那样就国防经济问题给盟国鼓劲。不过,他指出,他们花得越多,对拜登领导的华盛顿的影响力就越大。

自拜登就职以来,美国以其对多边主义的忠诚以及对特朗普“美国优先,单干”的态度压倒了盟友。鉴于特朗普的高谈阔论,以及他威胁要退出北约,或当着盟国的面与普京打交道,给北约带来的创伤,一种安抚性的安抚疗法可能是必要的,以安抚受损的神经,恢复信任。联盟建立在心理上,也建立在条约的正式措辞上。然而,距离拜登在慕尼黑安全会议上宣布“美国回来了”已经过去了几个星期。北约已经与美国新任国务卿和国防部长举行了两次部长级会议。它正计划今年6月与拜登在布鲁塞尔举行峰会,以推出新的联盟战略概念。然而,如果这次峰会是成功,是时候让美国及其盟友将在从新的婚姻誓言的重复,他们愉快的声音彻底的自由国际主义者的眼中,和开始工作来解决最紧急的安全挑战在北约的议程。就像跨大西洋关系一样,这些挑战很多,一旦我们触及表面,就会迅速引发争议。

第一个问题是阿富汗。上个月的北约国防部长会议没有采取决定北约的前方的路坚定支持的任务(这是由于离开这个国家剩下的美军在5月1日),期望是国务卿Blinken来布鲁塞尔与未来美国对阿富汗战略在他的公文包。这将有助于盟国决定在5月1日之后是留在还是离开,尽管拜登自己也承认,鉴于5月1日的最后期限迫在眉睫,以后的路线实际上是不可能的。布林肯试图召集地区力量组成新的联盟,向阿富汗总统阿什拉夫·加尼和塔利班施压,要求他们组建过渡联合政府。土耳其已提出在联合国主持下,在未来几周内主办一次国际会议,就权力分享协议进行谈判。然而,阿富汗两党似乎都不感兴趣。塔利班并不想加入这样一个政府,但如果他们置身于外部,这就没有什么意义了。此外,塔利班拒绝承诺减少暴力。与此同时,加尼总统提出了他自己的替代方案,以举行他希望赢得的新选举,从而试图迫使塔利班遵守阿富汗现有的民主宪法。这将导致另一个长期的僵局。 As the NATO countries rightly do not want to abandon the Afghans to renewed Taliban rule, they will have to keep their troops in the country for a while longer. Yet the questions remain – for how long, in pursuit of which strategy and ultimately which Afghan government?

如果没有具体的支持,Resolve是没有什么用处的

拜登本周表示,美军可能会再停留一段时间;这段时间可能足以造成更多美军伤亡,但太短,无法改变目前有利于塔利班叛乱分子的地面军事局势。在我看来,北约至少还需要再呆一年,以支持阿富汗军队,并留出更多时间进行外交努力,以达成一个可行的权力分享协议。现在就匆匆离去无疑会导致国际社会在基本自由以及教育和卫生发展方面所取得的一切来之不易的成果的丧失。

然而,布林肯本周并没有就阿富汗问题提供太多明确的信息。他说,他来这里是为了倾听和征求意见,并重复北约著名的口号“一起进,一起出”。除此之外,还有“共同调整”的额外要求。美国正考虑让特种部队留在阿富汗,对ISIS实施反恐行动;但如果北约不继续自己的训练任务来提升阿富汗军队,这也没有多大意义。然而,如果没有具体的支持,决心是没有用的。北约需要一个阿富汗战略,只要能让提供军队的盟国和伙伴国家采取措施,保护他们的士兵免受塔利班再次袭击。

第二个议程项目是俄罗斯。尽管拜登将美俄签署的《削减战略武器条约》(START II)又延长了5年,但美俄关系却大幅下滑。拜登甚至在接受美国广播公司(ABC)采访时,将普京形容为“杀手”,这一言论导致莫斯科召回了驻华盛顿大使。拜登在给俄罗斯领导人的电话中明确警告俄罗斯不要进一步干涉美国选举,不要发动侵入太阳风软件管理系统的更大规模的网络攻击。然而,在制约莫斯科方面,北约几乎没有什么空间背离其以对话为平衡的威慑和强大防御的传统政策。这就是北约的共识所在,因为欧洲人不想切断与克里姆林宫的沟通联系。斯托尔滕贝格本人提议重启北约-俄罗斯理事会(NRC),以讨论在军事活动、减少风险措施和军备控制方面更大的透明度。然而,到目前为止,莫斯科拒绝了北约在核管理委员会举行会议的邀请,理由是北约还没有准备好进行认真的对话,而且北约利用这些会议主要是为了严厉批评它在乌克兰的行动和混合战争行动。

俄罗斯认为与中国加强合作是抵御华盛顿压力的一种方式

与此同时,在与俄罗斯打交道时,威慑和对话又增加了两个新的政策领域。其一是抵御俄罗斯网络攻击、虚假信息活动、非法商业、金融交易和间谍活动的弹性。本周,保加利亚在该国抓获了一个俄罗斯间谍网,并驱逐了两名外交官。在布鲁塞尔,布林肯与北约盟国和欧盟的博瑞尔讨论了在欧盟和北约更紧密合作的情况下,跨大西洋伙伴如何协调应对这些混合威胁,包括俄罗斯的军事姿态。与此同时,俄罗斯政府对国内政治反对派、公民社会以及媒体和言论自由空间的萎缩进行了更为激进的镇压,引发了更多的批评。就最近被再次监禁的反对派领导人阿列克谢•纳瓦尔尼(Alexei Navalny)而言,这种镇压导致美国和欧盟(EU)对多名俄罗斯高级国家安全官员实施了制裁。

这就是说,关键的悬而未决的问题是,盟国是否将增加更多的惩罚性对策,到目前为止,主要集中在预测混合攻击,减轻其影响通过弹性措施和尽快恢复的战略。然而,迄今为止的反击仅限于驱逐外交官、禁止旅行和冻结少数官员的资产。美国现在似乎想走得更远。它已公开宣布有意采取报复性网络攻击,并限制俄罗斯进入外国债务市场,或许还会限制Swift银行清算所机制。布林肯还高度批评了德国与俄罗斯合作建设北溪2号天然气管道的做法。尽管波罗的海下的管道是超过95%完成,德国认为这是一个商业风险,而不是一个安全问题,美国(欧洲盟国的支持)希望看到Nord Stream取消为了减少欧洲对俄罗斯天然气的依赖和维护乌克兰,波兰和其他欧洲国家作为重要的天然气过境国能够受益于过境费。迄今为止,德国顶住了特朗普政府和拜登政府的巨大压力。

这提出了一个更大的问题:在美国对俄罗斯采取更强硬的反制措施之后,盟友们准备走多远?在这种情况下,升级和进一步报复的风险更难以估量。在布鲁塞尔,布林肯表示希望与莫斯科建立“稳定且可预测的”关系。自从克里姆林宫吞并克里米亚以来,这在过去七年里肯定是不可能的。让我们看看在组合中增加弹性和有针对性的对策是否会产生更好的结果。当然,俄罗斯认为与中国加强合作是抵御华盛顿压力的一种方式。布林肯在布鲁塞尔时,俄罗斯外交部长拉夫罗夫会晤他的同行,王毅,讨论如何在北京外贸易主导的国际金融和贸易体系使用自己的或替代货币,让自己那么容易受到美国军事制裁。

在面对中国的挑战时,美国需要澄清它对盟友的期望

中国不可避免地是另一个棘手的问题。布林肯呼吁联盟团结起来面对中国的崛起。他与博雷利讨论了重启美欧对华双边对话的问题。关注现实,与莫斯科一样,欧洲盟友希望继续与北京和贸易合作,在那里他们可以(中国进行17 + 1年度经济对话,中欧和东欧的国家),Blinken明确表示,美国不会面对盟国与黑色或白色“我们和他们”的选择。事实上,华盛顿在上个月就气候变化问题与北京举行了几次会晤,并希望在卫生安全问题上进行更多对话。然而,布林肯将对中国的新联盟政策分为两部分。

一是协调一致地应对中国侵犯本国人民人权的行为,特别是对维吾尔人和西藏人的侵犯。这方面的一个例子是,美国、英国、欧盟(EU)和加拿大同时对涉嫌在新疆省管理维吾尔人拘留营的4名中国官员和两家国家安全机构实施制裁。中国做出了积极回应,对10名欧洲议员和学者以及4个欧洲智库实施了制裁,这些智库因对中国国内事态的批评性报道而成为中国的攻击目标。对北京来说,任何干涉其内政的行为都是不能容忍的。中国政府的过度反应只会让欧洲议会(European Parliament)批准中欧贸易和投资协定的过程变得更加复杂。这份去年12月达成的协议,在华盛顿已经受到了冷淡的欢迎,因为美国更喜欢全球民主国家在应对中国经济胁迫方面的共同做法。

布鲁塞尔的Blinken建议盟国互相支持,反对中国行动,例如澳大利亚总理在澳大利亚澳大利亚食品上禁止澳大利亚食品,建议在武汉Covid-19病毒的起源进行国际调查。此外,Blinken讨论了西方经济,减少了与中国的互动,重点关注它们如何彼此相互整合。这一假设当然,美国将重新发现其对跨大西洋和跨层自由贸易协定的胃口,特朗普在他的总统开始时被遗弃。美国还需要愿意和能够解决与欧盟和其他西方合作伙伴的社交媒体和科技公司的数据处理和税务的贸易纠纷和分歧。更具体地说,关于北约,美国需要澄清当出于中国挑战时所期望的盟友:在旋转基础上的军事承诺或频繁的多边运动,特别是在海上地区,与专注于欧洲本身的挑战,通过减少依赖中国价值和供应链或规范中国技术和基础设施投资。在这里,即将到来的北约峰会需要提供更清晰的旅行方向感。

正是在具体细节和行动计划方面的共同努力,才能检验跨大西洋安全关系的强度

排在第四位的是土耳其,它是盟友而不是对手。欧盟将关于土耳其在东地中海和其他地区危机中的行为的讨论推迟到6月,这给了安卡拉更多的时间向布鲁塞尔伸出橄榄枝。土耳其最近恢复了与希腊就领土争端和爱琴海能源共享问题的双边谈判。尽管埃尔多安的行为反复无常,有时还带有挑衅性(例如,本周土耳其退出了关于防止对妇女施暴的伊斯坦布尔公约),但目前布鲁塞尔的任何一方都不希望加深与安卡拉的裂痕。它在利比亚和叙利亚问题上的合作,主办了关于阿富汗问题的国际会议,更不用说控制流入欧盟的移民潮,仍然非常宝贵,不容浪费。与此同时,土耳其提议成立一个工作组,与华盛顿讨论双边问题,特别是关于土耳其采购俄罗斯S400导弹的问题。到目前为止,美国还没有做出回应,但布林肯表示要让土耳其与西方保持密切联系。政治气氛的缓和可能有助于土耳其与欧盟和北约的关系更加紧密,但让埃尔多安与欧盟建立一种更加“稳定和可预测”的关系(使用已经用于对付俄罗斯的短语)的具体战略仍有待确定。

最后,在未来的北约战略概念中需要在跨大西洋安全界的所有这些主要挑战。本周在布鲁塞尔没有决定,以正式启动此过程或定义如何执行或在哪个时间范围内。虽然六月是这一联系中提到的月份,但也没有为下一个北约峰会设置的日期。这据说,盟友对斯特滕贝格在他的北约2030年报告中倡导的一些想法响应了一些思想。他们赞同关于气候变化的安全影响的报告,该报告使联盟旨在确定其在响应今年晚些时候的气候变化诱发的事件和情景方面,在Glasgow的COP26会议之前确定其在响应气候变化的活动和情景方面的作用。盟友似乎也喜欢Stoltenberg关于加强北约政治磋商的想法;但我们仍然必须了解他们对北约中更常见的资金以及建立开展培训和指导方案的新命令以及扩大与亚太民主国家的伙伴关系。随着联盟在涉及更多挑战的角色接受了更多的角色,新的战略概念需要找到必要的平衡和一致性。这是明天的辩论。

总而言之,布尔克伦秘书周四从布鲁塞尔飞出,无疑是为了重建跨大西洋关系的盟友和完成阶段。他当然证明,美国,他个人,可以是一个好的倾听者;他以广泛的画笔术语勾画了一些美国希望采取的方向。然而,魔鬼始终详细说明,它正在聚集在细节和行动计划中,即跨大西洋安全关系的力量将被测试。

那么欧盟的战略自主以及对马克龙总统来说如此重要的美国和欧盟之间的角色和责任的再平衡呢?当所有人都急于接受美国多边主义的回归时,这个话题几乎没有出现在讨论中。然而,这将是北约新全球战略不可避免的一部分。当布林肯的老板今夏首次以总统身份访问欧洲首都时,他的任务将是澄清这个问题,并在所有其他问题的骨头上找到血肉。

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