让北约准备好21世纪的其余部分:2030年的八个核心想法

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和平,安全和国防

杰米·谢伊的照片
杰米·谢伊

和平,安全和国防和前副助理秘书长的高级研究员在北约新兴安全挑战

当美国国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)上周与北约成员国外长举行首次会议时,首要任务是弥合过去大西洋两岸的裂痕,并标志着一个新的开始。由于阿富汗和土耳其在地中海东部的角色占据了议事日程的主要位置,因此没有多少时间来安静地思考北约的未来。这令人遗憾,因为北约在过去一年中做了大量工作来分析新的全球安全环境,并确定联盟需要如何应对和适应。

秘书长Jens Stoltenberg由德国和Wes Mitchell的Thomas de Maiziere担任德国和WES Mitchell的主席,提出了关于北约如何提高其政治作用的想法,并且更好地协调不仅是军事任务,而且还有政治战略其成员。该组出现了去年年底的调查结果,Stoltenberg随访了他自己的外展项目,称为北约2030,思考坦克和年轻受众,以团结联盟的未来课程收集他们的想法和投入。

年轻领导人小组提供的信息显示,与更资深的专家小组形成了有趣的代际对比,后者关注的是气候变化和流行病等跨国安全威胁,而不是来自俄罗斯和中国的更传统的大国竞争。更不用说我们熟悉的军事挑战,比如核威慑。这个高级小组提出了138条建议,显然太多了,北约各国外长难以消化。斯托尔滕贝格提出的“北约2030”倡议的优势在于,它允许北约领导层过滤所有这些多种想法和建议,并将它们浓缩为一套更易于管理的8条建议,以指导修订北约的战略概念。预计北约国家和政府首脑将于6月在布鲁塞尔举行会议时启动这一计划。

斯托尔滕贝格或许希望各国外长们能腾出更多时间和意愿来考虑他上周提出的建议,并给他一些反馈。这项任务现在将需要由北约首脑会议来执行。

迫切需要一个新的战略概念,以确保联盟能够捍卫其准则

The alliance’s current Strategic Concept dates back to the Lisbon Summit in 2010. It is clearly out of date, having been conceived in the days when terrorism and energy cutoffs seemed to be the major threats and the alliance’s primary role seemed to be to cultivate partnerships with non-member states rather than to face up to aggressive great power rivals. Managing against inferior opponents and regional crises as they came along, such as in the Balkans or later Libya, seemed to be more likely tasks than defending democracy against a global authoritarian onslaught or preparing to fight major high-tech wars far from the alliance’s home base.

然而,在过去的十年里,安全环境急剧恶化,使危机成为常态,而不是例外,并给予北约更广泛和更严厉的威胁范围,无论是对内还是对外。迫切需要一种新的战略概念,以确保联盟能够捍卫其准则,加强其手段,并以一种新的冒险和对抗欲望威慑对手。它不会为每一个挑战提供解决方案,但它可以理清思路,确定优先事项,让盟国重新关注集体目标和努力,而不是通常的国家视角、爱好和谈话要点。

那么,斯托尔滕贝格的八大想法如何可能被北约总部的30个盟国代表团接受呢?

第一个加强盟友之间的政治磋商可能会得到一个有利的接待。毕竟,北约2030次锻炼的最初动力是一次采访,法国总统于2019年向经济学家宣布了北约是“大脑死亡”,这是一项震惊许多在联盟已经震惊了许多盟友的陈述面对攻击特朗普政府的信誉。随着他们赶紧从Macron的爆发中捍卫北约,盟友给了联盟一团需要的公共关系提升。Macron随后澄清说,他觉得北约作为军事规划组织工作正常,但它未能在土耳其在叙利亚或利比亚的干预措施中加入,而且在北大西大西洋理事会的情况下,太多盟友在没有事先通知的情况下行动。然而,那些相同的盟友然后来安理会并援引北约条约第4条,以要求外交支持他们单方面,往往令人惊讶的行动。

一些盟友认为,北约的这一基准是太乐观的

鉴于国际关系的动荡状态,盟友使用北约的盟友更多地分享分析并试图促进区域冲突和全球挑战的常见方法,但这已经过去曾经审判过,并没有奏效。一些盟友认为北约应该只讨论它具有直接责任的区域问题,例如地面的部队。巴尔干西部来到这里。其他人担心,如果北约讨论区域危机,他将被别人解释为联盟准备采取可能破坏稳定的行动。盟友也倾向于讨论双边或较小的群体等敏感问题,如四肢,五个眼睛或接触组。许多欧盟盟友认为,欧盟是一个更好的工具,可以在主要危机中与美国协调,而不是北约,因为它将安全,外交,贸易和人道主义资源联系起来。所以而大多数盟友将支持更加政治北约的呼吁,在具体的情况下将其融入实践中,无疑会难以讨论更加困难。

秘书长可能取得更大成功的一个领域是将北约磋商扩大到更多的政府领域。恐怖主义、对关键基础设施的袭击、虚假信息运动、极端天气事件和流行病更有可能由内政部长、国家安全顾问、地方市长和警察局长处理,而不是由外交部或国防部处理。因此,北约可以邀请这些国土防御当局与北大西洋理事会(North Atlantic Council)会面,或在北大西洋理事会(North Atlantic Council)帮助盟国分享专业知识,加强他们的准备工作。2019年,国家安全顾问在北约(NATO)举行会议,讨论混合战争以及外交和经济对策的剧本,就是一个很好的例子。在预算问题上,财长会议可能是有用的。上世纪50年代北约成立之初,各国财政部长实际上经常在北约开会,当时北约正试图寻找资源,为其最初的里斯本一揽子军事目标提供资金。

第二个区域是抵御能力。自2014年俄罗斯附今克里米亚以来的岁月已经看到北约对混合战争和非传统威胁的关注,以及更加古典的传统防御。民权规划结构认为,在冷战期间开发的联盟,以处理食品,水,燃料,通信,空气和表面运输以及政府连续性的东西。北约规划者已经建立了七个基线要求,以涵盖这些区域,并将其范围扩展到新形式的连接形式,例如网络空间,卫星可用性和数据完整性。盟友收到了详细的问卷,要求他们报告他们的投资水平,冗余和准备,这是一个帮助北约规划人员现货空缺和漏洞的练习。

现在的建议是超越报告,进入下一个步骤,即制定具体的弹性目标,以与国防规划能力目标相同的方式在盟国之间分配。这些恢复力目标将成为高度可见的国家承诺,各盟国将每两年左右共同评估一次。它们将带来明显的财务和投资影响。然而,一些盟国认为,北约的这种基准将过于侵入重要的基础设施保护领域,这可能是高度敏感的。他们认为这应该是国家的责任,而不是由北约管理或决定的事情。因此,恢复力目标是会被采纳,还是会被淡化成不那么具体或不那么有约束力的东西,以及受北约哪个级别的监督,仍有待确定。

主要干预措施的时代似乎落后于我们

第三是气候变化。作为一个前联合国对气候变化的特使,斯特滕贝格选择领导这个问题并不令人惊讶。虽然北约使一行参考2010年战略概念在全球变暖的安全影响方面,但它直到现在地没有系统地解决了这一挑战。上周北约外国部长批准了联盟对本主题的第一个集体分析。秘书长现已在桌面上提出一些具体的想法。它们在联盟的能力领域内保持良好,这应该有助于实现共识。

例如,斯托尔滕贝格建议北约对使用减碳技术的军用车辆和装备采用共同标准,并对其部队进行调整和训练,使其能够在更极端的天气环境中作战。军事基地和重要的基础设施,如港口,需要更加适应海平面上升和更高的温度。最后,凭借其情报共享和战略预测能力,北约可以作为一个枢纽,就气候变化或更紧迫的政治和社会压力造成的可能导致危机和人道主义灾难的地缘政治变化,在盟国和伙伴之间发展早期预警和预见。这些都是合理可行的建议,应该予以采纳。

另一项提案是在教育和培训领域。由于北约来到阿富汗的时间结束并最终在科索沃,主要干预措施的时代似乎落后于我们。该重点现在正在培训和教育当地力量,以便在很大程度上通过自己处理国内稳定任务,而是对国际咨询小组的地面指导和支持。欧盟已经在萨赫尔及其新的欧洲和平设施中与欧盟培训任务(EUTM)朝着这个方向前进。NATO also has set up a number of advisory missions in places such as Ukraine, Georgia and Jordan, and NATO defence ministers back in February decided to expand the alliance’s training mission in Iraq across the country, with an extra 1,200 NATO trainers and a new Danish command. Stoltenberg is now proposing to put these activities on a more structured basis by setting up a new training command HQ as part of the alliance’s integrated military command system. Yet there are two questions here.

第一个是:北约是否有足够的培训客户来证明这么大的新结构?欧盟已经在北约的战略利益领域做了许多培训任务,例如萨赫勒,并说服非欧盟盟友,如美国和英国,如果没有在框架内做出军事贡献然后eutms在联合国国旗或双边。如果联盟在阿富汗在其目前的坚决支持特派团中保留了一项重大培训作用,则一旦结论,一项新的培训总部可能是有意义的,尽管始终存在与每个特定任务所附的个体总部的问题更接近行动并更好地工作。然而,阿富汗的塔利班希望所有国外部队都可以截止到的1月1日截止日期。因此,未来对北约的培训服务的需求超出现有运营,是不确定的;并且已经有一个区域培训中心在科威特被利用。因此,第二个关键问题是盟友是否可以准备建立新的,昂贵的总部,额外的人力要求,或者决定应由当前和最近扩大的北约指挥结构进行培训。

技术也不可避免地成为北约2030的一部分

接下来是负担分享。不出所料,布尔克伦秘书提醒他们上周访问布鲁塞尔的抵押辩护的承诺的承诺盟友。然而,他也有助于提出美国不仅仅是在评估公平联盟担任中的目的。对北约运营的贡献以及满足新设备的重要能力目标以及更加准备的准备情况。这将是许多盟友的耳朵的音乐,这些盟友长期以来一直倡导这些更广泛 - 以及他们的观点,公平标准。秘书长现已提出了一个普遍的北约担任信贷基金,该基金可用于支持或偿还部署北约行动的盟友。更常见的资金可能会激励盟友到志愿者捐款,特别是当运营从蓝色出来时,并且尚未预期约束的年度国防预算。联合国对维和部队进行了这种偿还。然而,某些盟友可能会抵制这个想法。它意味着北约的集体预算和法国有相当大的增加,特别是长期认为“成本应该撒谎他们堕落的地方”; in other words, that it is the national responsibility of each ally to provide adequate resources for its armed forces and to cover national operations, both planned and unplanned. Those allies meeting NATO’s 2% target do not want to have to pay twice; first for themselves and thereafter for less committed allies.

俄罗斯排在第六位。北约-俄罗斯理事会自2019年以来没有举行过会议。斯托尔滕贝格建议现在应该重启这些会议,他令人信服地指出,在紧张时期,相互交谈和理解比在合作时期更重要。然而,在这里,盟国面临着一个困境。他们坚持认为——在我看来是正确的——乌克兰和俄罗斯破坏稳定的混合战争活动,如网络攻击、虚假信息运动和选举干扰,应该是北约理事会会议的首要议程;但这使得莫斯科不愿意接受北约的邀请,因为它知道自己将处于守势。俄罗斯更感兴趣的是恢复与北约的军事接触,而不是政治对话。俄罗斯认为,在目前的情况下,政治对话不会有成效。

北约和俄罗斯确实需要讨论欧洲-大西洋地区的军事稳定、透明度、减少风险和预防事件。俄罗斯还提出了将演习移出边境,并暂停中程导弹部署的建议。这些可能不会被盟国所接受,但毫无疑问有一个重要的军备控制议程需要与俄罗斯讨论,其中还包括如何处理过期条约的问题,如欧洲常规武装力量、开放天空或基于欧安组织的结构化对话和维也纳文件,它提供了关于威胁评估的数据交换和讨论。然而,如何才能最好地参与这场讨论,同时又不让北约在乌克兰和克里米亚问题上做出妥协,给俄罗斯一种一切如旧的印象,目前仍不清楚。

技术不可避免地也必须成为北约2030的一部分。联盟一直在致力于了解更好的颠覆技术对现代战争的影响,特别是在信息和数据管理空间中。一些盟友(如英国)刚刚发表的防御指挥纸,已经开始了他们武装部队的激进改造,以更好地保护它们免受对手技术,并更好地利用自己在战场上的先进技术。北约可以从英国的经验中使用,因为它向前发展,联盟肯定会受益于英国国防改革旨在促进英国国防改革的进攻网络,空间效应和AI开采的额外能力。英国未来的武装部队将看起来不像坦克和盔甲的传统步兵,更像是灵敏度和隐身的特殊运营力量。

然而,高科技的开发必须通过减少人力(英国为1万人)和坦克、舰艇和战斗机的数量来支付。很快,国防预算与英国类似的法国将增加60%的士兵和50%的坦克。这就提出了现代战争中质量和数量之间的权衡问题,以及保持全谱部队与专注于小众能力之间的权衡问题。北约依靠其较大和更强大的成员国来维持全谱的部队,以便作为框架国家来整合中小型盟国的更专业化单位,从而提高互操作性。因此,随着北约努力更好地理解和使用新兴技术,问题是:它应该在多大程度上依赖它们?技术是100%有效还是联盟应该在技术退化的环境中保持作战能力?

与中国对抗相比,与中国竞争显然是更好的政策

最后,排在第八位的是北约未来在印度-太平洋地区的角色,但其重要性肯定不是很高。北约的下一个战略概念将首次阐明该联盟如何能够同时面对两个大国和战略对手。俄罗斯和中国不仅在挑战西方民主的方式上有很大的不同,而且他们之间的合作也越来越多,尤其是在军事领域。俄罗斯正在拉近中国与欧洲的距离,特别是通过在波罗的海和地中海的联合海上演习。因此,北约需要为如何与俄罗斯和中国打交道制定单独的战略,同时也需要制定共同的方式来共同应对这两个国家。普京在最近的瓦尔代会议上并没有排除他们在未来可以缔结正式的军事联盟。

北约花了很多时间试图更好地分析和理解中国,这在中国已经花了几十年来分析了北约国家,他们的优势和脆弱性。这项工作使中国在今天涉及民主国家的方式,推动难以批评和对干涉的看法。然而,战略概念现在必须超越研究中国,并列出了长期与北京处理系统性竞争的战略。在这里,竞争中国显然是一个更好的政策,而不是试图外面的中国。这意味着北约的未来中国战略可能首先重点关注,并以管理中国崛起的挑战;这包括提高供应链的恢复力和自主权,观看投资模式和改进盟友科学,技术和国防工业基地的综合征。北约还将在雅典艺术,波罗的海或地中海以及俄罗斯的西部军区以及俄罗斯的西方军事区继续观察。联盟还将跟踪中国通过影响竞选和媒体使用软动力,加上任何追索者更加公开的混合战动战术。

考虑到北约在欧洲邻国的长期和沉重的军事责任,这种做法似乎比北约在印度-太平洋地区的军事存在更现实。美国越是把这项任务交给欧洲盟国,它们就越需要全身心投入自己有限的军事能力。这意味着在印度-太平洋地区的部署将主要是单个盟国的事务,而不是北约作为一个整体的事务。在这方面,英国已于10月派遣其新航母“伊丽莎白女王”号前往南海,法国最近派遣一艘潜艇前往南海执行航行自由任务。法国、德国和比利时也派出护卫舰访问印度-太平洋港口,并参加多国演习。这给新的北约战略概念留下了两个需要解决的关键问题。

北约秘书长敢于直面困难,把自己的想法摆到桌面上,这一点值得赞扬

首先,该联盟必须确定与北京方面谈判的形式。它越是关注来自中国的挑战,就越需要打开与这个国家的对话渠道。否则,误解和相互威胁的看法必然会增长。“北约2030”建议采取这一步骤,尽管它没有主张像“北约-俄罗斯理事会”(NATO- russia Council)那样,建立一个由相关工作小组和次级结构组成的“北约-中国理事会”(NATO- china Council)。联合国秘书长高级专家组的两位共同主席认为,在盟国对中国的评估达成一致之前,成立这样一个理事会为时过早。因此,将需要其他临时渠道代替。例如,北约欧洲最高盟军司令和军事委员会主席与俄罗斯国防部长格拉西莫夫之间的军事对话和建立信任,北约国际工作人员与中国外交部和国防部高级官员之间的年度战略会谈,以及通过北约议会大会的伙伴关系延伸的议会轨道。

第二个问题是联盟与亚太合作伙伴关系的未来形式,如澳大利亚,日本和韩国?只有一个 - 澳大利亚 - 目前是北约增强机会伙伴关系的一部分。如果北约没有接受印度 - 太平洋的军事角色和责任,他们将如何在与联盟的合作中加强他们的合作。他们是否会满足于更有智力形式的伙伴关系,这仅限于对恐怖主义,盗版,网络或气候驱动威胁等新兴挑战的交流;或者北约会提出一些更具体的活动,如印度洋中的年度海上运动,以练习Navigaton或反盗版程序的自由?如果北约还没有准备部署该地区的船舶或空中资产,那么它将至少考虑在该地区建立军事联络和外交办事处,以改善与亚太合作伙伴的盟友的情境意识和连通性吗?当澳大利亚等国家宣布军事现代化计划并增加海军部署和区域培训和参与活动时,这可能是价值的。

总之,北约2030是一个有益的演习,为盟国规划了关键问题和选择,他们将使联盟适应今天迅速变化和不幸恶化的安全环境。北约秘书长敢于直面困难,把自己的想法摆到桌面上,这一点值得赞扬。他在处理危机上花费了大量的时间和精力,在处理盟友之间、盟友与对手之间的关系上也花了大量的时间和精力,现在他已经在有关北约长远未来的辩论中占据了主导地位。他已经确定了正确的选择;但现在要靠北约领导人在今年晚些时候的峰会上提供详细的指导、清晰和连贯,单凭这一点,就能成功起草一个值得一读的新北约战略概念。

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