欧盟防务:从全球角色到全球领导者?

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和平、安全和防务

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克里斯Kremidas考特尼

和平、安全和防务高级研究员,加州蒙特雷安全治理研究所讲师

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Konstantinos Grammis

安全和防卫专业人员

最近几周,包括欧盟人力资源副总裁Josep Borrell在内的许多高级官员表示,在从阿富汗撤军的问题上没有征求过欧盟的意见。对于新的AUKUS协议,我们也听到了同样的抱怨。这两起独立但连续发生的事件,让人对欧盟扮演其赋予自己的全球角色的能力产生了许多疑问,尤其是在安全和防务方面。欧盟目前有18个在世界范围内活跃的民用和军事任务和行动,但欧盟仍然缺乏投射硬实力的能力。我们还听到了更多关于欧盟战略自治的讨论,这是一个欧盟尚未实现统一的概念。与此同时,法国继续在这一问题上发挥主导作用,法国总统马克龙和希腊总理米佐塔基斯刚刚签署了双边防御与安全战略伙伴关系,称这是迈向欧洲战略自治的第一步。

欧盟已宣布自己是一个全球参与者,但在欧盟委员会主席乌苏拉•冯•德莱恩(Ursula von der Leyen)承诺将成为一个“地缘政治”的欧盟委员会(European Commission)之际,它在影响事态发展方面的持续无能显得更加突出。与此同时,在利比亚、乌克兰和叙利亚等动荡的环境中,以及2021年从阿富汗短期撤离期间,欧盟因缺乏政治团结、意愿和关键军事能力而显示出其局限性。

阿富汗的情况说明了这一点。如果不是非欧盟部队,即美国和联合王国的部队保卫喀布尔的军事机场,撤离几乎是不可能的。较小的欧盟国家很难疏散少数人,主要依靠大国的空运能力;然而,他们的政府甚至试图从这些撤离中获得国内政治利益。与此同时,荷兰外交和国防部长们采取了不同的做法,并因阿富汗撤离的惨败而辞职。欧盟再一次行动迟缓,几乎无法对快速变化的事态作出反应。但即使是漫不经心的观察者也不会感到惊讶;欧盟的使命和行动的历史表明,他们没有积极主动,缺乏快速行动的手段,缺乏有效的决策机制来影响此类危机的结果。

欧盟成员国似乎缺乏将欧盟从全球角色转变为全球领导者的意愿

根据《共同安全和防务政策》(CSDP),欧盟承担的民事任务多于军事行动,主要集中于能力建设和授权,旨在解决软安全问题,如非法贩运、边境管理和法治的应用,而不是硬防务问题。尽管解决这些问题对于在欧盟综合方法框架内建立海外民主治理的弹性仍然至关重要,但欧盟仍未准备好采取缔造和平或冲突后稳定行动。对于艰难的安全任务,欧盟成员国通常选择以自愿联盟的形式参与,或者在北约或联合国的支持下参与。

欧盟在萨赫勒地区的使团就是一个很好的例子,法国领导着一个旨在能力建设的欧盟使团,而巴黎也通过一个临时联盟在欧盟决策过程之外执行艰难的安全任务。这当然可能是2006年欧盟RD刚果任务中吸取的教训,其中一些成员国部队的贡献有太多的限制,以至于法国部队指挥官不得不引入比计划更多的法国部队来完成任务。

尽管如此,欧盟全球战略(EUGS)呼吁有雄心参与解决冲突,但由于各种政治原因,欧盟成员国仍然倾向于为北约或联合国授权的任务和行动提供这种风险和强度。欧盟成员国似乎缺乏将欧盟从全球角色转变为全球领导者的意愿。

虽然EUGS组有价值的愿望仍未实现,有很多期待成员国是否会让即将到来的欧盟战略指南针给他们一个真正的选择依赖于北约的军事结构或实现战略自主性,能够管理一个危机与欧盟的能力,指挥设施和CSDP的其他政治军事工具。

欧盟最强的防御能力是在海上领域

虽然预计欧盟将继续在海外开展长期项目,以发展合作伙伴并提供更大的稳定性,但选择发展应对全方位危机的手段和能力,将需要更大的投资、政治意愿和一体化水平。

目前,欧盟最强大的防御能力是在海上领域,这已被成功打击地中海武器和人口走私和贩运的海上行动证明,即IRINI行动、POSEIDON行动、SOPHIA行动、THEMIS行动和INDALO行动,而法国、德国等个别欧盟成员国则在印度-太平洋地区进行海上作业。剩下要做的是建立能力,以部署大规模的陆空部队,并为他们提供情报、后勤、网络和空间能力支持。

推动这一变化的一个重要的新提议是由五个成员国组成的一个概念快速反应部队大约5000名士兵由航空运输、航天、航空和网络能力支持。

在现有欧盟战斗群概念的基础上,根据欧盟条约第44条提出了这一更具雄心的方法,该条约允许成员国集团在其他选择不参与的成员国允许的情况下进行军事活动。

组建这样一支多国部队并使其对欧盟决策者有用,除了在欧盟之外部署和维持这样一支部队的政治意愿之外,还需要在互操作性、可部署性、后勤和部队现代化方面进行新的投资。为了取得成功,这支快速反应部队的头几年将需要一个在远征行动方面具有政治意愿和广泛经验的领导框架国家:法国。

这种影响结果的能力将使欧盟从一个全球角色转变为一个真正的全球领导者

鉴于欧盟和成员国领导人在阿富汗撤离和AUKUS宣布后发表了强有力的声明,“趁热打铁”这句谚语描述了目前存在的迈出这一步的独特机会。

经过多年在布鲁塞尔的讨论,欧盟需要提高其安全和防御能力,以成为一个可信的全球角色,一个欧盟快速反应部队和增强决策机制可以切实证明欧洲联盟致力于实现这一目标。法国即将在2022年担任欧盟轮值主席国,这可能是一个很好的机会来建立这些特征,作为战略指南针的一部分,预计将于2022年3月宣布。

当然,这并不意味着欧盟不会继续利用其政治和外交专长来预防危机,并在冲突升级之前解决冲突的根源,但这些新的能力和授权将使欧盟能够在危机升级为冲突时决定结果。

这种影响结果的能力将使欧盟从一个全球角色转变为一个真正的全球领导者,能够独自或与其他盟友和伙伴协同采取果断行动。

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